满清末年的中俄交涉，已见前篇第四章。清朝的末年，也知道边境地方的岌岌可危，颇要想法子整顿。然而既没有实力，又没有真能办事的人。要想整顿，而没有真能办事的人，于是所办的事情，不免铺张表面；或且至于骚扰地方，激起当地人民的反抗。于是又想施用高压手段。没有实力而想用高压手段，就不免色厉而内荏，格外足以招致藩属的叛离。果然，外蒙由杭达亲王做代表，和俄国人勾结，就由活佛于八月二十一日，宣布独立，把办事大臣三多，驱逐出境。九月初五日，蒙兵又攻陷呼伦贝尔。
这时候，革命军已起，清政府如何顾得到外蒙，只好置诸不论不议之列。而俄国于十一月间，向外务部提出要求。
（一）承认俄国从库伦到俄境的筑路权。
（二）中蒙订约，申明：（A）中国不在蒙古驻兵，（B）殖民，（C）允许蒙人自治。
（三）中国在蒙古改革，须得先同俄国商量。
外务部也置诸不复。
民国初元，扰扰攘攘，也没有人去问蒙古的信——虽然有遣使宣慰等议论。十月二十七日，俄国全权参赞廓索维慈，和库伦订立《协约》。俄国帮助蒙古，保守自治制度；编练国民军，不许中国人派兵到蒙古和殖民，而蒙古人则允许以俄人以《附约》（《俄蒙商务专条》）上的权利。那《附约》上所载的权利，重要的是：
（一）俄人得自由居住移转；经理商工业和其他各事。
（二）俄人通商免税。
（三）俄国银行，得在蒙古设立分行。
（四）俄人得在蒙古租地，——或买地，——建筑工厂、铺户、房屋、货栈和租地耕种。
（五）俄人得在蒙古经营矿业、森林业、渔业。
（六）设立贸易圈，以便俄人营业居住。
（七）俄人得在蒙古设立邮政。
（八）俄国领事，得使用蒙古台站。——私人只须偿费，亦得使用。
（九）蒙古河流，流入俄国的，俄人在其本支流内，都可航行。
（十）俄人得在蒙古修桥，而向桥上的行人收取费用。
（十一）由俄国领事（或其代表），与蒙官组织会审委员会，审理俄蒙人民事上的争论。
同时向中国、日本、英国，发出通告。中国接到此项通告后，舆论大哗，一时征蒙之论颇盛。外交总长陆征祥，从一九一二年十一月起，到一九一三年七月止，前后和俄人磋议过二十多次。七月初七日，将最后《草约》提出国会。众议院（进步党多数）通过，参议院（国民党多数）否决。赵内阁倒后，熊内阁成立。孙宝琦为外交总长，继续和俄人磋议。俄人坚持，《草约》的精神，不能改变。十一月五日（取消议员资格的明日，国会已不足法定人数），孙宝琦和俄使库朋斯齐，签定如下的条约。
（一）俄人承认中国在外蒙古的宗主权。
（二）中国承认外蒙古的自治权。